КАРТА И РЕЕСТР

• Часть 1. История вопроса
• Часть 2. Личный архив автора
• Часть 3. Практический пример: комплексные кадастровые работы по инициативе инвестора
• Часть 4. Критический анализ государственной программы НСПД и фактического состояния публичной карты
• Заключение
• Приложение А. Сопоставительная таблица
• Список использованной литературы и источников

Название этой статьи — «Карта и реестр» — фиксирует две сущности, которые в идеале должны быть неразрывны, а на практике существуют порознь. Карта показывает геометрию, контуры, границы, фактическое положение объектов на местности. Реестр фиксирует права, статусы, категории, юридическую принадлежность. Сила системы пространственных данных — в том, чтобы карта и реестр говорили об одном и том же объекте одно и то же. Слабость — в том, что карта может показывать одно, а реестр фиксировать другое, и тогда возникают пересечения границ, участки без правообладателей и права без участков.

Материалы личного архива автора, приведённые во второй и третьей частях, — это не только иллюстрации к общим положениям, но и приглашение к критическому обсуждению. Автор представляет свои работы и подходы как материал для профессиональной дискуссии: насколько воспроизводимы описанные процедуры в иных условиях, где их границы применимости и что из этого опыта следует для современной практики создания геоинформационных систем.

Часть 1. История вопроса

Современные геоинформационные системы принято воспринимать как продукт цифровой эпохи, однако методологические принципы, на которых строятся требования к качеству пространственных данных, складывались задолго до появления первых геоинформационных пакетов. Показательным свидетельством этого является «Инструкция по дешифрированию аэрофотоснимков и фотопланов в масштабах 1:10 000 и 1:25 000 для целей землеустройства, государственного учета земель и земельного кадастра», утверждённая Министерством сельского хозяйства СССР 2 марта 1978 г. и разработанная Всесоюзным институтом сельскохозяйственных аэрофотогеодезических изысканий (ВИСХАГИ) [7]. Документ, созданный для нужд плановой экономики и ручной картографии, по существу представляет собой раннюю формализацию того, что сегодня называют обеспечением качества пространственных данных — совокупности требований к позиционной точности, атрибутивной достоверности, полноте и согласованности. Рассмотрим, как в этом документе и в связанной с ним лесоустроительной практике выстраивалась связка «единая нормативно точная и достоверная основа — согласование всего, что на неё наносится, — юридическое закрепление».

1.1. Геометрическая точность

Инструкция 1978 г. задаёт количественные допуски точности, которые и сегодня выглядят вполне современно. Ошибка опознавания и вычерчивания границ контуров, отчётливо изобразившихся на аэрофотоснимке, относительно видимой фотолинии не должна превышать 0,2 мм; расхождение между двумя определениями для объектов с чёткими границами в натуре, но не изобразившихся на снимке, — 0,3 мм; для контуров без выраженных границ — 1,5 мм на аэроснимке (п. 1.3) [7]. Эти пороги привязаны к графическому разрешению плана и по сути задают предел позиционной точности, который в цифровой картографии выражается через масштаб и точность координат.

Показательна иерархия способов нанесения границ землепользований (п. 3.3): приоритет отдаётся координатам поворотных пунктов в единой системе со съёмочным обоснованием; перенесение с материалов прежних съёмок допускается при достоверности исходных данных и отсутствии изменений; при разных системах координат требуется опознавание прямолинейных участков по просекам и межникам с накалыванием поворотных пунктов, причём на каждом плашете должно быть опознано не менее трёх поворотных пунктов (или линий, или сочетаний), а при невозможности визуального опознания применяются геодезические измерения на местности. Требования к стереоскопической обработке, увеличению снимков с высокой плотностью контуров и обязательным сводкам по смежествам (п. 1.7, 2.3, 4.4) дополняют картину: речь идёт о системе мер, направленных на устранение геометрических неоднозначностей и разрывов между листами [7]. Без такой основы любое последующее согласование опиралось бы на изображение, в котором нельзя уверенно различить, где проходит граница и где заканчивается один контур и начинается другой.

1.2. Достоверность

Второй слой — обеспечение соответствия картографического изображения фактической ситуации. Уже в общих положениях (п. 1.1) предписано перечёркивать красной тушью фотографическое изображение объектов, не обнаруженных на местности в период дешифрирования, и заменять его условным знаком фактически имеющегося угодья [7]. Угодья, переведённые из одного вида в другой, дешифрируются по фактическому использованию (п. 1.5), а не по юридическим документам. Метод дешифрирования выбирается под достижимую достоверность: комбинированный метод предполагает камеральное определение только тех контуров, достоверность которых не вызывает сомнений (п. 1.2).

Существенно, что достоверность здесь обеспечена взаимосвязанными операциями. Определения угодий и их подвидов снабжены количественными порогами: залежь, заросшая кустарником, — это участок, где кустарник занимает от 10 до 70% площади; пашня, засорённая камнями, — участок с плотностью более 20 валунов на гектар или с кучами, уменьшающими обрабатываемую площадь более чем на 10% (п. 3.28–3.55). Такой набор операций снижает субъективизм и делает классификацию проверяемой — принцип, который в современной терминологии соответствует требованиям к контролируемым словарям и доменам атрибутивных данных. Иными словами, достоверность здесь — не декларация, а набор проверяемых условий, каждое из которых можно предъявить и оспорить.

1.3. Подготовка, контроль и ответственность

Инструкция выстраивает замкнутый контур качества. Подготовительный этап (п. 2.1–2.5) требует сбора и изучения материалов прошлых съёмок, топокарт последнего издания, планов мелиоративных сетей, материалов инвентаризации, официальных документов о переводе угодий и сведений об уровнях воды по водомерным постам — с обязательным заверением материалов главным инженером-землеустроителем райисполкома. Учёт гидрологической обстановки на момент аэрофотосъёмки (п. 2.1, 3.17, 3.22) направлен на устранение систематических ошибок, связанных с водным режимом, — аналог современных требований к метаданным о времени и условиях наблюдений.

Контроль осуществляется непосредственно в натуре: проверяется правильность нанесения границ, определения названий с учётом качественных признаков, точности границ землепользований, знания исполнителем Инструкции и местных особенностей (п. 4.6). Приёмка начальником партии проводится с обязательным выездом на место и прокладкой контрольного маршрутного хода по наиболее трудным участкам (п. 4.7), а результаты согласуются с заказчиком (п. 4.8). Замыкает систему положение о полной персональной ответственности исполнителя за достоверность, полноту и точность дешифрирования независимо от метода (п. 4.6). Здесь важно не то, что контроль суров, а то, что он встроен в процедуру: каждое наносимое на основу сведение проходит проверку на соответствие основе и на согласованность с соседними сведениями.

1.4. Границы лесного фонда как пример отдельного слоя

Лесоустроительная инструкция 1985 г. показывает, как отдельный слой — границы лесного фонда — приводится к той же логике [8]. Согласование границ носило многоступенчатый характер и сочеталось с юридическим оформлением, натурным восстановлением и последующей приёмкой. Органы лесного хозяйства до начала полевых работ обязаны «решить и юридически оформить… вопросы, связанные с уточнением… границ лесхозов и лесничеств» (п. 2.3.2) [8]. Лесхоз, в свою очередь, должен «проверить и согласовать с органами землеустройства по имеющимся материалам и в натуре границы предприятия и разрешить все спорные вопросы со смежными землепользователями» (п. 2.3.3). Собираются выкопировки границ смежных землепользований, заверенные органами землеустройства (п. 3.6.2.3), а все выписки и выкопировки заверяются ответственными лицами (п. 3.6.3).

Работа с неясными и спорными границами ведётся через специальный акт, подписываемый главным (старшим) районным землеустроителем; при грубых ошибках в геоданных проверка производится в натуре представителями лесоустроительного предприятия, органов землеустройства и заинтересованных сторон с составлением акта на изменение геоданных (п. 3.6.3). Лесхоз составляет и заверяет в органах землеустройства акт о всех участках, принятых в состав предприятия и исключённых из него после прежнего лесоустройства, с указанием документов-оснований (п. 3.6.4); уточнённая площадь сверяется с данными государственного учёта лесов и земельным балансом района, а при расхождениях выясняются причины (п. 3.6.5). Восстановление утраченных границ производится инструментально; углы поворота при полной утрате межевых знаков закрепляются граничными хозяйственными столбами по ОСТ 56-44-80 (п. 4.1.3–4.1.5) [8; 9]. Все случаи несоответствия геодезических данных землеустройства данным натурных измерений сообщаются органам землеустройства, коррективы оформляются актом, подписываемым представителями землеустройства и лесоустроительной партии (п. 4.1.7). Вопрос о юридическом оформлении границ объекта со смежными землепользователями рассматривается на первом лесоустроительном совещании (п. 2.5.4), а проект квартальной и визирной сети подписывается представителями лесохозяйственного предприятия и лесоустроительной экспедиции (п. 3.8.8). Наконец, все планшеты, имеющие смежества с другими землепользователями, заверяются отделом землеустройства района (п. 4.5.10), а результаты полевых работ принимаются по акту на основании натурных проверок.

Обратим внимание на существенную деталь: лесоустроительная инструкция прямо предусматривала, что при наличии в органах землеустройства неотбеленных фотопланов границы объекта и контуры лесных земель переносятся с этих фотопланов на аэрофотоснимки (п. 3.6.2.3). То есть планшет дешифрирования и лесоустроительный планшет работали в связке — слой леса не «добавлялся» к сельскохозяйственному планшету как независимая информация, а приводился к той же геометрической основе и проходил процедуры согласования.

1.5. Придание юридической силы

Согласованные границы лесного фонда получали закрепление в двух взаимосвязанных формах — натурной (физической) и документально-картографической, причём юридическую силу им придавала совокупность актов и заверений, а не какой-либо один документ.

Натурная форма — это граничные хозяйственные столбы по ОСТ 56-44-80 (п. 4.1.5, 4.3.1, 4.3.5) [8; 9]: углы поворота окружных границ при полной утрате межевых знаков закреплялись такими столбами не менее 1 м от геодезического центра межевого знака; для границ колхозных лесов и лесов, закреплённых за совхозами, отдельными участками до 50 га, столбы ставились с северной и южной стороны контура (п. 4.1.8) [8]. Одновременно положение граничных линий и точек поворота опознавалось на аэрофотоснимках (п. 4.1.5).

Документально-картографическая форма — это комплекс документов: лесоустроительные планшеты, заверяемые отделом землеустройства района (п. 4.5.10)]; выкопировки границ со смежными землепользователями, занумерованные по лесничествам и заверенные органами землеустройства (п. 3.13.2); ведомости координат или геодезические журналы окружных границ и планшетных рамок (п. 3.6.2.1); акт о приёме-передаче земель, заверенный в органах землеустройства (п. 3.6.4); акт на изменение геоданных (п. 3.6.3); акт об уточнениях, вносимых в материалы землеустройства, подписываемый представителями местных органов землеустройства и лесоустроительной партии (п. 4.1.7); специальный акт по участкам смежных землепользований, не имеющим геодезических данных, и по спорным границам, подписываемый главным (старшим) районным землеустроителем (п. 3.6.3); проект квартальной и визирной сети (п. 3.8.8) и протокол первого лесоустроительного совещания (п. 2.5.4); приёмо-сдаточный акт (приложение 3).

Юридическая основа при этом оставалась за землеустройством: юридическое установление границ лесхозов проводилось районными органами землеустройства (п. 4.1.3), а сами границы и деление лесов принимались согласно утверждённым в установленном порядке документам (п. 3.7.3). Юридически граница существовала в форме землеустроительного решения и заверенных землеустройством планово-картографических материалов, а лесоустройство приводило в соответствие с ней натуру и планшеты.

1.6. Планшет как точка сборки

Соединение требований двух инструкций даёт цепочку, в которой красной нитью проходит одна мысль — всё, что наносится, должно быть приведено к единой основе и согласовано с ней и между собой. Планшет, создаваемый по инструкции по дешифрированию, представлял собой картографическую основу с нанесёнными на неё границами землепользователей, полосами отвода линейных объектов, границами лесного фонда и другой информацией. Исполнение процедур согласования и итоговое заверение планшета районным землеустроителем придавало всей нанесённой на него информации юридическую силу.

Инструкция по дешифрированию создавала содержательную и геометрическую основу планшета: опознание и вычерчивание контуров и объектов, границ землепользований, населённых пунктов, угодий, мелиорированных земель, лесов, болот (раздел III) [7]; допуски точности (0,2/0,3/1,5 мм — п. 1.3); правила нанесения границ по координатам, по материалам прежних съёмок, по опознанным поворотным пунктам с абрисами (п. 3.3); правила показа границ вдоль линейных контуров (п. 3.5); требования к сводкам по смежествам (п. 2.3, 4.4); порядок заверения — включая правило, что материалы подготовки заверяются главным (старшим) инженером-землеустроителем райисполкома (п. 2.2). То есть дешифрирование давало картографическое изображение границы и угодий с нормативной точностью и сводкой.

Лесоустроительная инструкция давала юридическую легитимацию и натурное закрепление той границы, которая затем отображалась на планшете: юридическое установление границ органами землеустройства (п. 4.1.3), восстановление утраченных границ с закреплением граничными хозяйственными столбами по ОСТ 56-44-80 (п. 4.1.5), акты о приёме-передаче земель и об изменении геоданных (п. 3.6.3–3.6.4, 4.1.7), рассмотрение на лесоустроительном совещании (п. 2.5.4) и заверение планшетов отделом землеустройства района (п. 4.5.10) [8; 9]. При наличии в органах землеустройства неотбеленных фотопланов границы объекта и контуры лесных земель переносились с этих фотопланов на аэрофотоснимки (п. 3.6.2.3) — планшет дешифрирования и лесоустроительный планшет работали в связке [8].

Здесь уместно сделать уточнение о разделении труда. Не всякий планшет дешифрирования и не всякий лесоустроительный планшет — одно и то же. Инструкция по дешифрированию ориентирована на планы для землеустройства, госучёта земель и кадастра (масштабы 1:10 000 и 1:25 000), а лесоустроительная — на лесоустроительные планшеты и планы лесонасаждений, заверяемые землеустройством в части смежеств (п. 4.5.10: «все планшеты, имеющие смежества с другими землепользователями, должны быть заверены отделом землеустройства района»). Заверение районным землеустроителем касалось прежде всего границ со смежными землепользователями, а не всего содержания планшета. Кроме того, в лесоустройстве границы колхозных лесов и лесов, закреплённых за совхозами, определялись на основе планов внутрихозяйственного землеустройства и наносились на выкопировки, заверяемые старшим землеустроителем района, после чего переносились на аэрофотоснимки; разрубка границ в натуре при этом не производилась (п. 7.5.5). Первичным носителем юридической границы были землеустроительные планово-картографические материалы, а планшет дешифрирования и лесоустройства приводил к ним натуру и контуры угодий.

1.7. Что даёт этот исторический экскурс

Историческая ценность рассмотренных документов для теории и практики геоинформационных систем состоит в том, что они демонстрируют: ключевые принципы качества пространственных данных — количественные допуски позиционной точности, приоритет координатной привязки, обязательность полевой верификации, операциональные определения атрибутов, многоступенчатый контроль и персональная ответственность — не были изобретены вместе с ГИС. Они вызрели в недрах ручной и аналоговой картографии, где необходимость сводить листы, устранять расхождения и отвечать за соответствие плана местности была не менее острой, чем сегодня. Советские инструкции 1978 и 1985 гг. представляют собой, по сути, ранний стандарт качества пространственных данных, положения которого — от допусков в десятые доли миллиметра до требования прозрачности происхождения сведений — узнаваемо воспроизводятся в современных спецификациях качества ГИС].

Но главное, что выносится из этого экскурса для дальнейшего разговора, — это формула связки. Единая картографическая геометрически точная и достоверная основа обеспечивала достоверность данных, а юридическую силу им придавали процедуры землеустройства и лесоустройства, их связывание в ходе лесоустройства и итоговое согласование районным землеустроителем. Достоверность рождалась на планшете — из единой геометрически точной основы; юридическая сила приходила к ним извне — через землеустроительные решения, лесоустроительные акты и натурное закрепление; а связывание процедур в ходе лесоустройства и итоговое согласование районным землеустроителем делали планшет тем документом, в котором достоверность и юридическая сила совпадали. Только в этой связке — точная основа, юридические процедуры и итоговое заверение — границы и сведения об угодьях приобретали полную силу и становились пригодными для государственного учёта земель.

Именно эту связку — наличие единой геометрически точной основы и согласованность всех без исключения данных, наносимых на неё, с этой основой и между собой, — предстоит удерживать в поле зрения при рассмотрении того, как она (или её отсутствие) проявляется в последующей практике. Следующая часть обращается к примерам из личного архива автора, в которых разнородные и разноточные данные приводились к единой основе и приобретали юридическую силу, — уже в цифровую эпоху.

Часть 2. Личный архив автора

Материалы личного архива автора позволяют увидеть, как описанная в первой части формула — единая геометрически точная основа и согласование всех наносимых на неё данных — работала не только в инструкциях, но и в конкретных производственных ситуациях. В архиве сохранились планшеты и проектные планы трёх масштабов: 1:10 000 на земли сельскохозяйственного назначения, 1:2000 на земли населённого пункта и 1:1000 на земли отдельного промышленного объекта. Во всех трёх случаях исходные данные были разнородными и разноточными, а результат получался достоверным и юридически значимым лишь потому, что их приводили к единой основе и согласовывали с держателями исходной информации.

2.1. Земли сельскохозяйственного назначения

Первый пример связан с завершением земельной реформы 90-х годов [21]. После реорганизации колхозов и совхозов значительная часть свидетельств на земельные доли была выдана без установленных границ: площади удостоверялись, но геометрия участков оставалась неопределённой. Возникла ситуация, когда юридические документы существовали, а достоверной картографической основы под ними не было. Именно эту задачу и предстояло решить в границах сельскохозяйственного предприятия — КСП «Утро».

Работа началась с создания основы, а не со «сведения» имеющихся данных. Была выполнена аэрофотосъёмка территории, составлен ортофотоплан — аэрофотоснимок с устранёнными искажениями, привязанный к государственной системе координат. Местоположение границ предприятия установлено по планшетам масштаба 1:10 000, использовавшимся районным земельным комитетом. Затем проведено дешифрирование границ сельскохозяйственных угодий по их фактическому состоянию на момент составления проекта [19; 21]. В результате был получен геометрически точный и достоверный план земель в границах хозяйства.

На подготовленный план земель по исходным документам были нанесены границы населённых пунктов, фермерских хозяйств, посторонних несельскохозяйственных землепользований, автодорог, земель лесного фонда, охранных зон водных объектов, кладбищ и других объектов с ограничениями строительства. Все эти слои, разнородные по происхождению и точности, приводились к одной основе и увязывались между собой. В результате установлена фактическая площадь в границах хозяйства — 4510,0 га, в том числе сельскохозяйственных угодий — 3652,8 га.

Далее был составлен проект перераспределения. Правовой статус земель установлен постановлениями главы администрации Воскресенского района. С учётом изъятия и предоставления земель окончательно установлена общая площадь сельскохозяйственных угодий в коллективно-долевой собственности — 2365,8 га, численность лиц, имеющих право на земельный пай, — 676 человек. Проектом определено, что 2365,8 га передаётся собственникам земельных долей, 1880,5 га включается в районный фонд перераспределения для предоставления фермерам, 250,8 га — в специальный земельный фонд местного органа власти. В общую долевую собственность дополнительно включены вкрапления прочих угодий площадью 12,9 га, и итоговая площадь массива в общей долевой собственности составила 2378,7 га. Фотограмметрическим методом составлены каталоги координат сформированных земельных участков в государственной системе координат, используемой для ведения кадастра недвижимости. Проект перераспределения согласован собранием дольщиков и утверждён решением администрации района.

Урок этого масштаба состоит в том, что достоверность здесь родилась не из «сведения» юридических документов, а из создания точной основы (ортофотоплан в государственной системе координат) и последующего нанесения на неё всех слоёв с дешифрированием по фактическому состоянию. Юридическую силу результату придали согласование собранием дольщиков и утверждение администрацией района — то есть те же процедуры согласования, которые в первой части были показаны на примере землеустройства и лесоустройства.

2.2. Земли населённого пункта

Второй пример связан с планом городского поселения Зарайск Московской области (планшет 06105) [17]. В данном разделе речь идёт именно о точной и достоверной картографической основе, на которой впоследствии составлялись документы градостроительного планирования населённого пункта, предусмотренные Градостроительным кодексом [5].

План составлен в системе координат 1963 г., аэрофотосъёмка выполнена в 2008 г., дешифрирование — в 2009 г.. На плане видно, как разнородные сведения — материалы аэрофотосъёмки, данные о застройке, сведения о земельных участках, границы улиц и площадей, данные о зонах с особыми условиями использования территории — приводятся к единой геометрической основе. Чётко показаны кварталы и улицы, застроенная часть и приусадебные участки, участки учреждений и предприятий, зелёные насаждения, охранные зоны водных объектов (река Осётр и её притоки), границы территорий объектов культурного наследия («Торговые ряды», «Зарайский Кремль»), санитарно-защитные зоны [17]. Все эти слои не накладываются друг на друга произвольно, а увязываются между собой на единой основе: границы кварталов и участков согласуются с уличной сетью, охранные зоны — с гидрографией, зоны объектов культурного наследия — с конкретными кварталами и строениями.

Именно наличие единой точной картографической основы позволило впоследствии получить границы территориальных зон и ограничений с такой же точностью, что и сама исходная основа. Территориальные зоны и зоны ограничений не «рисовались» заново по приблизительным ориентирам, а наносились на уже выверенную геометрию, что исключало рассогласование между градостроительными документами и фактическим положением объектов.

Таким образом, урок этого масштаба состоит в том, что разнородность данных сама по себе не является препятствием для достоверности. Препятствием была бы их неприведённость к одной основе. На плане 1:2000 видно, что согласованность достигается не декларацией, а тем, что каждый слой проверен на совместимость с базовой геометрией и с соседними слоями. Именно эта единая основа, обладающая нормативной точностью, стала тем фундаментом, на котором градостроительное планирование населённого пункта получило геометрически корректные и взаимно согласованные границы территориальных зон и ограничений.

2.3. Земли промышленного объекта

Третий пример связан с планом 2004 г. для промышленного предприятия в Воскресенске (масштаб 1:1000, система координат 1963 г.). Исходные данные здесь были предельными по разноточности: исполнительная съёмка, данные предприятия, сведения о коммуникациях, полосы отвода. На плане показаны границы участка, внутренняя ситуация, здания и сооружения, подъездные пути, инженерные сети, номера характерных точек границ.

Показательно, что все эти элементы приведены к единой геометрической основе: границы участка привязаны к опорным пунктам, внутренняя ситуация согласована с границами, коммуникации показаны в увязке с застройкой и границами. План имеет координатную сетку, номера точек границ, что позволяет однозначно восстановить положение любого элемента. Юридическая сила результату придаётся процедурой согласования со службами предприятия, организациями обслуживающими сети коммуникаций и смежными землепользователями и последующим заверением.

Урок этого масштаба состоит в том, что даже предельно разноточные данные (исполнительная съёмка и землеустроительные планы) сводятся к точной основе — потому что существует процедура сведения, а не только «источник данных». Без этой процедуры на плане возникли бы те же наложения и несоответствия, которые сегодня можно наблюдать на публичной карте НСПД.

2.4. Полезные итоги

Во всех трёх случаях работал один и тот же алгоритм: приведение к единой геометрической основе — согласование с держателями исходной информации — юридическое заверение. Разнородность и разноточность данных не мешали, потому что существовал фильтр на входе и процедура согласования, а не только агрегатор. Да, были случаи, когда первоначально владельцы информации, наносимой на планшеты, настаивали на её правильности, но достоверная картографическая основа и натурные контрольные измерения позволяли быстро поставить на место и саму информацию, и её владельцев.

Сравнение с описанной в первой части советской практикой показывает преемственность: ортофотоплан в государственной системе координат выполняет ту же роль, что и фотоплан с нормативной точностью; дешифрирование по фактическому состоянию — ту же роль, что и дешифрирование по фактическому использованию; согласование собранием дольщиков и утверждение администрацией — ту же роль, что и заверение районным землеустроителем. Меняются технические средства, но сохраняется логика: сначала — точная основа, затем — нанесение и согласование всех данных, затем — юридическое закрепление.

Именно эта логика и будет дальше проверена на материале государственной программы НСПД и публичной карты.

Часть 3. Практический пример: комплексные кадастровые работы по инициативе инвестора

Приведённый ниже пример — не гипотетическая рекомендация, а описание реально выполненной работы в кадастровом квартале 77:07:0015007 города Москвы. Он важен как доказательство осуществимости предлагаемого подхода: там, где у государства не хватает ресурсов и воли, заинтересованное лицо (инвестор) способно за свой счёт пройти полный цикл — от выявления рассогласованности до внесения достоверных сведений в ЕГРН и корректировки градостроительной документации — и тем самым заменить путаную государственную информацию на достоверную и точную.

3.1. Исходная ситуация

На интересующей инвестора территории сложилась типичная для НСПД картина рассогласованности:

• сведения ЕГРН о земельных участках и объектах капитального строительства не соответствовали фактическому положению — границы участков пересекались, часть объектов отсутствовала в реестре, часть имела «плавающие» координаты, а записи об обременениях не исключались после их погашения;
• градостроительная документация (проекты планировки, межевания, ГПЗУ) опиралась на устаревшую и разноточную основу и не соответствовала фактической застройке и фактическому землепользованию;
• данные различных ведомственных и региональных ресурсов не были приведены к единой системе координат и единой геометрии, что порождало наложения слоёв;
• юридически оформленные, но фактически неверные сведения блокировали получение разрешений на строительство и реализацию инвестиционного проекта.

Типовые проблемы квартала: земельные участки, сведения о правах на которые отсутствуют; зарегистрированные права без выделенных участков; права с истекшим сроком действия; несоответствие границ территориальных зон и земельных участков. Наглядный пример — построенный многоквартирный дом, для которого требовалось оформить придомовую территорию для жильцов, тогда как по документам на этом месте числился в аренде старый участок, предоставленный на период строительства, с обременением в виде погашенного кредита, запись о котором не была исключена. Аналогичные неточности были выявлены в отношении примерно половины объектов квартала.

Иными словами, налицо был разрыв между «юридической достоверностью» (записи в реестрах) и «фактической достоверностью» (реальное положение объектов на местности).

3.2. Что сделал инвестор: полный цикл за свой счёт

Инвестор, имея прямой экономический интерес в вовлечении территории в оборот, за свой счёт инициировал и профинансировал полный цикл работ [20; 22]. Правовым основанием выступила статья 42.11 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности», допускающая выполнение комплексных кадастровых работ (ККР) за счёт внебюджетных средств по инициативе правообладателей в границах единого элемента планировочной структуры (например, квартала) [2]. Заказчик заключил договор подряда с кадастровой организацией, уведомил о начале работ местные органы власти и Росреестр. По существу, инвестор воспроизвёл ту логику, которая в советской системе обеспечивалась инструкциями по дешифрированию и лесоустройству.

Шаг 1. Создание достоверной и точной картографической основы. Была выполнена работа по приведению всех разнородных и разноточных исходных данных (сведения ЕГРН, данные БТИ, исполнительные съёмки, данные ИСОГД) к единой геометрической основе и единой системе координат. Кадастровый инженер самостоятельно получил сведения из ЕГРН, государственного адресного реестра и иных источников [20; 22]. Это прямой аналог советского принципа: сначала — точная основа, потом — нанесение на неё всех контуров и их сводка.

Шаг 2. Согласование с держателями исходной информации. Выявленные расхождения (пересечения границ, несоответствие фактическому использованию, отсутствующие объекты, неисключённые записи об обременениях) были предметом взаимодействия двух ведомств — Департамента городского имущества (ДГИ) и Росреестра. Коммуникация осуществлялась через кадастрового инженера — исполнителя ККР. Алгоритм работ: кадастровый инженер направлял проект карты-плана в Росреестр, получал замечания, передавал их в ДГИ, готовил обращения в кредитные организации об исключении записей о погашенных обременениях. ДГИ инициировал исключение прав, снятие с учёта участков, не имеющих правообладателей, и другие действия по актуализации реестра. Обновлённая информация передавалась кадастровому инженеру, который вносил изменения в карту-план и повторно направлял его в Росреестр для получения замечаний. Проект карты-плана территории направлялся в согласительную комиссию, где рассматривались разногласия по границам; согласование местоположения границ осуществлялось в порядке, установленном статьёй 42.10 Закона № 221-ФЗ. По существу, это та же процедура двустороннего согласования, которая в советской системе оформлялась актами об изменении геоданных и об уточнениях в материалы землеустройства (п. 3.6.3, 4.1.7 лесоустроительной инструкции) [8].

Шаг 3. Инициирование переработки градостроительной документации. Параллельно корректировался проект межевания квартала: границы участков в проекте приводились в соответствие со сведениями ЕГРН. Это не было перепланировкой территории квартала — просто устранялись технические недочёты. На основе созданной точной основы градостроительная документация была приведена в соответствие с фактическим положением и с уточнённой геометрией. Тем самым был устранён разрыв между градостроительными решениями и реальной ситуацией.

Шаг 4. Комплексные кадастровые работы и внесение сведений в ЕГРН. По результатам ККР в ЕГРН были внесены достоверные и точные сведения: уточнены границы земельных участков, внесены отсутствовавшие объекты капитального строительства, исправлены реестровые ошибки, устранены пересечения, исключены записи о погашенных обременениях, сняты с учёта участки, не имеющие правообладателей. Уполномоченный орган утвердил карту-план территории, а сведения были внесены в ЕГРН. Государственная информация, бывшая «путаной», была заменена на достоверную и точную — не путём декларации, а путём прохождения полного цикла верификации.

Шаг 5. Юридическое закрепление результата. Результат был закреплён в ЕГРН (утверждённая карта-план территории) и в переработанной градостроительной документации — то есть в тех же юридически значимых формах, которые в советской системе давали границе и угодьям юридическую силу.

Общая продолжительность работ составила немногим менее одного года. Результатом стал полный и достоверный реестр недвижимости в границах квартала и исправленная градостроительная документация — всё за счёт заинтересованного лица. Закупоренный реестром путь для инвестиций был открыт. Успех во многом достигнут за счёт инициативы и грамотных действий команды кадастровых инженеров, которая не только выполнила ККР, но и вышла за их рамки, устранив проблемы в градостроительной документации.

3.3. Почему этот пример важен

Пример показывает три вещи, принципиально важные для аргументации статьи.

Во-первых, он доказывает осуществимость полного цикла в современных условиях. То, что программа НСПД декларирует как цель, но не обеспечивает процедурно, было реально выполнено — от выявления рассогласованности до записи в ЕГРН. Значит, препятствие не в технической невозможности, а в отсутствии встроенных в систему процедур и стимулов.

Во-вторых, он показывает, что движущей силой стала не платформа, а интерес. Инвестор действовал не потому, что ему предоставили доступ к НСПД, а потому, что имел прямой экономический интерес в достоверности данных. Платформа сама по себе такого интереса не создаёт и процедур верификации не заменяет. Доступ к данным и их достоверность — не одно и то же; кейс делает это различие наглядным.

В-третьих, он иллюстрирует логику, противоположную агрегации. Инвестор не «собрал всё, что было», а пропустил данные через фильтр: создал точную основу → выявил расхождения → согласовал → внёс только достоверное. Данные не отображались в общем слое до прохождения проверки на геометрическую совместимость и согласование, а проходили эту проверку на входе.

В-четвёртых, он вскрывает институциональную проблему. Государство в лице своих информационных систем не смогло обеспечить достоверность, а заинтересованное лицо — смогло, но за свой счёт и по своей инициативе. Это ставит вопрос: должна ли достоверность пространственных данных быть частным благом, оплачиваемым инвестором, или она должна обеспечиваться системой? Советская модель отвечала на этот вопрос однозначно — системой. Нынешняя программа фактически перекладывает бремя на заинтересованных лиц, не создавая для этого ни процедур, ни гарантий.

3.4. Что из этого примера следовало бы закрепить нормативно

• Механизм инициативных комплексных кадастровых работ за счёт заинтересованного лица с последующим признанием результатов и внесением их в ЕГРН — с гарантией, что достоверные сведения не будут «перетёрты» обратно при следующей ведомственной сверке.
• Обязательность приведения всех исходных данных к единой геометрической основе до внесения в ЕГРН — то, что инвестор сделал де-факто, должно стать де-юре обязательным.
• Процедура согласования с держателями исходной информации — как обязательный этап, а не факультативный.
• Приоритет верифицированных данных над неверифицированными записями реестров — иерархия источников, которой сегодня нет.
• Признание результатов инициативных работ как основания для переработки градостроительной документации — связка «кадастр → градостроительство», которая в примере была выстроена вручную.

Пример в кадастровом квартале 77:07:0015007 показывает принципиально важную вещь: коммерческие структуры самостоятельно, в рамках действующего законодательства и существующих процедур согласования, способны создавать картографическую основу, наполнять её необходимыми сведениями и слоями и придавать юридическую силу сведениям локальной ГИС [20; 22]. Инвестор не ждал, пока государство обеспечит достоверность, — он сам создал точную основу, выявил расхождения, согласовал их с держателями исходной информации, переработал градостроительную документацию и внёс достоверные сведения в ЕГРН. Правовым основанием для этого послужила статья 42.11 Федерального закона № 221-ФЗ, а фактическим механизмом — работа кадастрового инженера и взаимодействие с ДГИ и Росреестром через согласительную комиссию [2; 20; 22].

Это означает, что препятствие к достижению достоверности лежит не в правовом поле и не в технической невозможности, а в отсутствии процедур и стимулов, встроенных в саму НСПД. Пока НСПД не встроит в себя процедуры, аналогичные описанным, достоверность будет оставаться либо частной инициативой, либо декларацией. Кейс в кадастровом квартале 77:07:0015007 — это луч света, пробивающийся через ту же щель, которую программа должна была закрыть, но не закрыла. Но это же ставит вопрос, который будет рассмотрен дальше: должна ли достоверность пространственных данных оставаться частным благом тех, кто готов за неё заплатить, или она должна обеспечиваться системой?

Часть 4. Критический анализ государственной программы НСПД и фактического состояния публичной карты

4.1. Что декларирует программа

Государственная программа «Национальная система пространственных данных», утверждённая постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2021 г. № 2148, ставит цели, которые звучат убедительно: обеспечить полноту и качество сведений ЕГРН в объёме 95% к 2030 году, создать единую электронную картографическую основу, в том числе крупных масштабов, и внедрить цифровое геопространственное обеспечение на территориях всех субъектов Федерации [1]. Программа честно диагностирует ключевые проблемы: ведомственную разобщённость, «необеспечение достоверности и сопоставимости сведений», отсутствие обязательных требований к базовой основе, десятки миллионов участков без границ и без правообладателей [1].

Диагностическая часть программы сильна. Она точно называет корень проблемы: не отсутствие данных как таковых, а их рассогласованность, порождённую ведомственной разобщённостью. Однако между диагнозом и лечением обнаруживается разрыв, который к 2026 году стал очевиден не только по документам, но и по публичным заявлениям самих исполнителей [10; 11].

4.2. Признание проблемы на уровне руководства

В мае 2026 года руководитель Росреестра Олег Скуфинский на заседании профильного комитета Совета Федерации прямо заявил: когда ведомство начало интегрировать сведения из многих информационных систем на единую платформу, «стало понятно, что один и тот же объект называется в них по-разному, имеет разные адреса, проходит по разным системам классификации в ведомствах». И далее: «Полностью решить эту проблему ещё предстоит» [10].

Это признание важно по двум причинам. Во-первых, оно исходит от руководителя ведомства, а не от внешних критиков, и фиксирует проблему не как гипотетическую, а как фактическую, выявленную в ходе самой интеграции [10; 11]. Во-вторых, из него следует, что платформа столкнулась с той самой рассогласованностью, которую программа должна была устранить. Данные были собраны на единой платформе, но не были приведены к единой семантике, единой геометрии и единым правилам описания. Форма интеграции была достигнута, содержание интеграции — нет.

Скуфинский также отметил: «Никакой искусственный интеллект невозможно полноценно внедрить на неверифицированных данных» [10]. Эта фраза фактически подтверждает ключевой тезис настоящей статьи: платформа без верификации на входе не даёт качества, а лишь отображает накопленную рассогласованность.

4.3. Реестровые ошибки как индикатор состояния данных

О масштабе проблемы можно судить по объёму работ по исправлению реестровых ошибок, которые ведутся в регионах в рамках подпроектов НСПД [14]. В Камчатском крае в 2026 году плановое задание — 100 реестровых ошибок, из них к середине года исправлено 33 при плановом показателе 31 [14]. В Пензенской области за первое полугодие 2026 года исправлены ошибки в отношении 2 063 объектов, а всего внесено 4 314 исправлений [14]. В Калужской области с начала года исправлена 981 ошибка, причём наиболее частые виды — «пересечение границ земельных участков и несоответствие площади объектов недвижимости» [14]. В Амурской области с начала года внесено 995 исправлений [14].

Само по себе исправление ошибок — работа полезная. Но показательно, что она описывается именно как «хирургическая работа с кадастровой картой» [14], а не как плановое устранение редких дефектов. Если система работает на исправление ошибок в массовом порядке, это означает, что ошибки были заложены в неё на этапе формирования данных — и, что важнее, продолжают выявляться постфактум, а не предотвращаться на входе. Реестровая ошибка по определению — это ошибка, перенесённая в ЕГРН из исходных документов [3]. Пока исходные документы не проходят проверки на соответствие факту до внесения в реестр, система будет воспроизводить ошибки, а не устранять их причины.

4.4. Институциональные провалы на муниципальном уровне

Отдельного внимания заслуживает новосибирский эпизод, получивший публичную огласку в июле 2026 года. Глава департамента имущества и земельных отношений Новосибирской области Роман Шилохвостов сообщил, что подключение муниципалитетов к НСПД фактически срывается: доступ к ЕСИА должным образом оформили лишь 19 муниципальных образований, девять не подали заявки вовсе или оформили их с ошибками, ещё семь оформили частично. На совещании представитель Татарского муниципального округа, по его словам, заявил: «Не делали и делать не будем, денег нет, отстаньте от нас» [12].

Этот эпизод важен не как курьёз, а как системный сигнал. Программа, задуманная как федеральная платформа, требует активного участия муниципалитетов — прежде всего в части описания границ населённых пунктов и территориальных зон, которое по президентскому поручению должно быть завершено до 1 января 2027 года [6]. Если муниципалитеты не имеют ни ресурсов, ни стимулов, ни компетенций для этой работы, платформа останется федеральной надстройкой без полноценного муниципального слоя. А без муниципального слоя она не сможет обеспечить ту полноту данных, которая заявлена как целевой показатель.

4.5. Публичная карта как зеркало состояния данных

Публичная кадастровая карта на платформе НСПД, доступная через сервисы Росреестра, позиционируется как инструмент проверки сведений: через неё граждане могут проверить текущие границы участка, выбрав слой «Земельные участки» и подслой «Земельные участки из ЕГРН» [13]. Однако именно публичная карта наиболее наглядно демонстрирует разрыв между декларацией и фактическим состоянием данных.

На публичной карте воспроизводятся те же наложения и несоответствия, которые выявляются при исправлении реестровых ошибок. Пересечения границ земельных участков с границами лесного фонда, наложения территориальных зон на земельные участки, «плавающие» координаты объектов — всё это видно пользователю, который обращается к карте за достоверной информацией [13; 14]. Платформа отображает данные, но не фильтрует их на входе: если сведения внесены в ЕГРН с ошибкой, они будут показаны на публичной карте с той же ошибкой. Обращения граждан по вопросам «функционирования и применения электронных сервисов Росреестра (личный кабинет, сайт Росреестра, публичная кадастровая карта)» и «наличия в ЕГРН» некорректных сведений составляют значительную долю обращений в территориальные управления [10].

Публичная карта, таким образом, выполняет двойственную функцию: с одной стороны, она даёт гражданам инструмент проверки, с другой — она же делает видимой ту рассогласованность, которая должна была быть устранена до того, как данные попали в систему.

4.6. Чего в программе нет

Сопоставление с советской практикой, рассмотренной в первой части, позволяет точно указать, какие элементы отсутствуют в программе НСПД.

Нет количественных допусков точности. Программа говорит о «качестве сведений», но не устанавливает, что именно считается качеством: точность координат характерных точек, отсутствие пересечений, соответствие фактическому использованию. Советская инструкция задавала 0,2/0,3/1,5 мм — здесь аналога нет.

Нет требований к масштабам ЕЭКО и геодезическому обоснованию. «Крупные масштабы» упоминаются, но не закреплены нормативно, а без нормативного закрепления масштабного ряда невозможно обеспечить сопоставимость слоёв.

Нет правил гармонизации объектов из разных реестров. Признание Скуфинского о разных названиях, адресах и классификациях одного и того же объекта прямо указывает на отсутствие работающих правил семантической и геометрической гармонизации. Программа не устанавливает приоритетов источников, процедур разрешения коллизий и обязательных метаданных о происхождении и точности.

Нет верификации на входе. Данные попадают в ЕГРН и на публичную карту до прохождения проверки на геометрическую совместимость с базовой основой и на отсутствие пересечений. Реестровые ошибки исправляются постфактум, а не предотвращаются.

Нет персональной ответственности и процедур приёмки, аналогичных советским актам текущего контроля и приёмки.

4.7. Системный характер проблемы

Критический анализ программы НСПД и состояния публичной карты позволяет сформулировать вывод, который не сводится к перечню отдельных недостатков. Проблема носит архитектурный характер: программа воспроизводит логику агрегации — собрать данные из всех источников на одной платформе и предоставить доступ, — но не реализует логику фильтрации, то есть не пропускает данные через процедуры верификации, согласования и приведения к единой основе до включения в систему.

Советская система работала потому, что связывала точную основу, юридические процедуры и итоговое заверение в единый контур. Планшет не просто отображал данные — он был результатом процедуры, в ходе которой каждый контур проверялся на соответствие основе и согласовывался с держателями информации, а затем заверялся районным землеустроителем. НСПД, напротив, предоставляет доступ к данным, но не воспроизводит процедуру их верификации. Результат предсказуем: платформа отображает рассогласованность, но не устраняет её.

Признание руководителя Росреестра о том, что интеграция выявила семантическую и классификационную несовместимость данных, а искусственный интеллект невозможно внедрить на неверифицированных данных, — это фактически признание того, что проблема лежит именно в отсутствии процедур верификации и гармонизации на входе. Исправление реестровых ошибок в регионах — работа необходимая, но она имеет дело со следствиями, а не с причинами.

Пример инвестора в кадастровом квартале 77:07:0015007 показывает, что полный цикл — от создания точной основы до внесения достоверных сведений в ЕГРН — технически осуществим. Но он осуществим за счёт заинтересованного лица, по его инициативе и за его деньги. Это ставит вопрос, который программа НСПД обходит: должна ли достоверность пространственных данных обеспечиваться системой или она остаётся частным благом тех, кто готов оплатить её достижение?

Иными словами, разрыв носит не частный, а архитектурный характер: логика агрегации подменяет логику фильтрации. Пока эта подмена не будет устранена, программа будет воспроизводить те же проблемы, которые призвана решить. Какие именно элементы советской системы при этом отсутствуют в программе и что из этого следует для оценки её результативности — предмет обобщения в Заключении.

Заключение

Проведённое сопоставление советской нормативной практики, материалов личного архива автора, положений государственной программы «Национальная система пространственных данных» и фактического состояния публичной карты позволяет сформулировать три принципа, которые в разных исторических, технологических и институциональных условиях неизменно показывали свою результативность. Эти принципы не являются теоретической конструкцией — они подтверждены и советскими инструкциями, и конкретными производственными кейсами, и опытом инициативных работ последних лет.

Первый принцип — геометрическая точность и достоверность картографической основы. Без единой основы, обладающей нормативной точностью, любые последующие построения теряют смысл. Советская инструкция 1978 года задавала количественные допуски (0,2/0,3/1,5 мм), привязывала их к масштабу и графическому разрешению, требовала стереоскопической обработки и опознавания поворотных пунктов с абрисами. Личный архив автора подтверждает это на трёх масштабах: ортофотоплан в государственной системе координат на земли сельскохозяйственного назначения (1:10 000), планшет городского поселения с увязкой кварталов, охранных зон и объектов культурного наследия (1:2000), план промышленного объекта с привязкой к опорным пунктам (1:1000). Во всех случаях точная основа предшествовала всему остальному — она была не результатом работы, а её условием. Программа НСПД, напротив, говорит о «качестве сведений», но не закрепляет ни допусков точности, ни требований к масштабам единой электронной картографической основы, ни правил геодезического обоснования. Без этого «качество» остаётся декларацией, а публичная карта — зеркалом накопленной рассогласованности.

Второй принцип — внесение в геоинформационную систему только сведённых и согласованных между собой и с картографической основой данных. Этот принцип проявился и в советской практике сводок по смежествам, и в лесоустроительных актах об изменении геоданных, и в дешифрировании по фактическому состоянию с перечёркиванием несуществующих объектов. Личный архив показывает его работу в примере КСП «Утро», где на единый план земель по исходным документам наносились границы населённых пунктов, фермерских хозяйств, автодорог, земель лесного фонда и охранных зон, — и каждый слой проверялся на совместимость с основой и соседними слоями. Пример инвестора в кадастровом квартале 77:07:0015007 демонстрирует то же самое в современных условиях: данные ЕГРН, БТИ, ИСОГД и исполнительных съёмок приводились к единой геометрии, выявленные расхождения согласовывались, и только после этого вносились в реестр. Программа НСПД, напротив, построена по логике агрегации: собрать данные из всех источников на одной платформе и предоставить доступ. Признание руководителя Росреестра о том, что при интеграции «один и тот же объект называется по-разному, имеет разные адреса, проходит по разным системам классификации», а искусственный интеллект «невозможно полноценно внедрить на неверифицированных данных», — это прямое подтверждение того, что агрегация без предварительного сведения и согласования не даёт качества. Реестровые ошибки, исправляемые в регионах в массовом порядке, — следствие того, что данные попадают в систему до прохождения верификации на входе.

Третий принцип — придание юридической силы созданной локальной ГИС через согласование с органами власти, организациями, обслуживающими коммуникации, органами водного хозяйства, режимными объектами и другими держателями исходной информации. В советской системе это выражалось в заверении планшетов районным землеустроителем, в актах о приёме-передаче земель, в рассмотрении границ на лесоустроительных совещаниях и в подписании документов представителями землеустройства и лесоустройства. В работеавтора этот принцип виден в согласовании проекта перераспределения сельскохозяйственных земель собранием дольщиков и утверждении администрацией района, в увязке границ населённого пункта с охранными зонами водных объектов и объектами культурного наследия, в согласовании границ промышленного объекта со смежными землепользователями. В примере Новой Москвы он проявился во взаимодействии Департамента городского имущества и Росреестра через кадастрового инженера, в обращениях в кредитные организации об исключении записей о погашенных обременениях, в работе согласительной комиссии. Именно это согласование — с властью, с держателями коммуникаций, с водным хозяйством, с режимными объектами — превращало локальную систему из набора слоёв в юридически значимый документ. Программа НСПД, напротив, не содержит ни обязательной процедуры согласования с держателями исходной информации, ни персональной ответственности исполнителя, ни процедур приёмки, аналогичных советским актам. Юридическая сила в ней подменяется фактом внесения записи в реестр — но запись, внесённая без верификации и согласования, юридически действительна лишь формально и фактически недостоверна.

Эти три принципа образуют единый контур: точная основа — сведение и согласование данных — юридическое закрепление через согласование с держателями информации. Советская система работала потому, что удерживала все три звена вместе: планшет был результатом процедуры, в ходе которой каждый контур проверялся на соответствие основе, согласовывался и заверялся. Эот контур воспроизводим и в современных условиях — на трёх масштабах, в разных регионах, при разных исходных данных. Пример инициативных комплексных кадастровых работ показывает, что он воспроизводим даже там, где государственная система не обеспечивает его системно, — но лишь за счёт заинтересованного лица, по его инициативе и за его деньги.

Программа НСПД в её нынешнем виде разрывает этот контур. Она воспроизводит форму (платформу, доступ, отображение), но не содержание (верификацию, согласование, заверение). Публичная карта отображает рассогласованность, но не устраняет её причин. Реестровые ошибки исправляются постфактум, а не предотвращаются на входе. Интеграция выявляет семантическую и классификационную несовместимость данных, но не создаёт механизмов её устранения. В результате система накапливает данные, но не обеспечивает их достоверности, а доступ к данным не заменяет их согласованности.

Вывод, который следует из проведённого анализа, не сводится к перечню недостатков программы. Он состоит в том, что результативность в сфере пространственных данных достигается не платформой как таковой, а процедурой: точной основой, сведением и согласованием данных и юридическим закреплением через согласование с держателями информации. Эти принципы доказали свою работоспособность в советской системе, в инициативных работах последних лет.

При этом практика последних лет показывает, что коммерческие структуры самостоятельно, в рамках действующего законодательства и существующих процедур согласования, способны создавать картографическую основу, наполнять её необходимыми сведениями и слоями и придавать юридическую силу сведениям локальной ГИС. Примеры — от плана земель КСП «Утро» до городового плана промышленного объекта — и пример инициативных комплексных кадастровых работ в кадастровом квартале 77:07:0015007 подтверждают: при наличии интереса, компетенций и готовности оплатить полный цикл работ заинтересованное лицо проходит путь от точной основы до внесения достоверных сведений в ЕГРН и корректировки градостроительной документации, не выходя за рамки закона. Это означает, что препятствие к достижению достоверности лежит не в правовом поле и не в технической невозможности, а в отсутствии процедур и стимулов, встроенных в саму НСПД. Пока такие процедуры не будут встроены в систему, достоверность пространственных данных будет оставаться либо частной инициативой тех, кто готов за неё заплатить, либо декларацией, не подкреплённой процедурой.

🗺️ ПРИНЦИПЫ СОЗДАНИЯ ГИС: ОСНОВА · СОГЛАСОВАНИЕ · ЮРИДИЧЕСКАЯ СИЛА

🔴 Геометрическая точность и достоверность основы Основа · масштаб · допуски · верификация	🟡 Сведение и согласование данных Сводки · коллизии · держатели · акты	🟢 Юридическая сила Заверение · приёмка · ответственность
🔥 Обязательные элементы Нормативные допуски точности 0,2 / 0,3 / 1,5 мм — советская инструкция 1978 г. Привязка к масштабу плана Статус: 🔥 Обязательно Фиксированный масштабный ряд 1:10 000 · 1:2000 · 1:500 Привязка точности к масштабу Статус: 🔥 Обязательно Стереоскопическая обработка Для рельефа, границ леса, строений Опознавание поворотных пунктов Статус: 🔥 Обязательно 📊 Механизмы достоверности Дешифрирование по фактическому состоянию Перечёркивание несуществующих объектов Замена условным знаком фактического угодья Натурные контрольные измерения Позволяют «поставить на место» и информацию, и её владельцев Быстрое разрешение споров Метаданные о времени и условиях Уровень воды, дата съёмки, сезон Устранение систематических ошибок	🔥 Процедуры сведения Сводки по смежествам Полоса 2 см по внешней границе Полное совмещение границ смежных листов Статус: 🔥 Обязательно Приведение к единой системе координат ЕГРН · БТИ · ИСОГД · исполнительные съёмки Устранение «плавающих» координат Статус: 🔥 Обязательно Выявление пересечений и наложений Границы участков · лесной фонд · терр. зоны До включения в систему Статус: 🔥 Обязательно 📊 Процедуры согласования Двустороннее согласование С держателями исходной информации Органы власти · коммуникации · водное хозяйство Согласительные комиссии Разрешение разногласий по границам Протоколы и акты Исключение несуществующих записей Погашенные обременения Участки без правообладателей	🔥 Заверение Заверение районным землеустроителем Планшеты со смежествами Материалы подготовки Статус: 🔥 Обязательно Акты о приёме-передаче земель Заверение в органах землеустройства Документы-основания Статус: 🔥 Обязательно 📊 Приёмка и ответственность Контроль в натуре Выезд на место Контрольный маршрутный ход Акты текущего контроля и приёмки Д-5 · Д-6 · приёмо-сдаточный акт Оценка качества по элементам Персональная ответственность Исполнитель отвечает за достоверность, полноту, точность Независимо от метода 📊 Юридические формы Карта-план территории Утверждённая уполномоченным органом Внесение сведений в ЕГРН Переработанная градостроительная документация Проект межевания · проекты планировки Связка «кадастр → градостроительство»
🎯 Ключевая формула: точная основа → сведение и согласование → юридическое заверение → достоверная ГИС

Приложение А. Сопоставительная таблица

Ниже приведено сопоставление по шести ключевым параметрам требований советских инструкций 1978 и 1985 гг. [7; 8] и положения программы НСПД 2021–2026 гг. [1]: точность, масштабы, сводки, верификация, ответственность и заверение. Сопоставление показывает, какие элементы советской системы обеспечения качества пространственных данных нашли (или не нашли) отражение в государственной программе НСПД.

Параметр	Советские инструкции (1978, 1985)	Программа НСПД (2021–2026)	Комментарий
Точность	Инструкция 1978 г. (п. 1.3): ошибка опознавания и вычерчивания границ — не более 0,2 мм относительно видимой фотолинии; расхождение между двумя определениями для объектов с чёткими границами — 0,3 мм; для контуров без выраженных границ — 1,5 мм на аэроснимке [7]. Лесоустроительная инструкция 1985 г. (п. 4.2.10): точность промера ходовых линий 1:500 при I–II разрядах и 1:300 при III разряде; линейная ошибка привязки — до 4 м, угловая — до 1° [8].	Количественные допуски точности отсутствуют. Целевой показатель — «полнота и качество сведений ЕГРН в объёме 95% к 2030 г.» — не операционализирован: не раскрыто, что понимается под «качеством» (точность координат, отсутствие реестровых ошибок, соответствие фактическому использованию) [1].	Советские инструкции задавали измеримые и проверяемые пороги точности. Программа оперирует декларативным показателем «качества» без методики его измерения.
Масштабы	Инструкция 1978 г.: дешифрирование выполняется в масштабах 1:10 000 и 1:25 000; при высокой плотности контуров снимки увеличиваются до масштаба, обеспечивающего необходимую точность (п. 1.7) [7]. Лесоустроительная инструкция 1985 г. (п. 3.2.7): масштабы аэрофотоснимков — 1:10 000 (I–II разряды) и 1:15 000 (III разряд); при несоответствии масштаба разряду изготавливаются увеличенные снимки [8].	Упоминаются «крупные масштабы» единой электронной картографической основы (подп. «б» разд. 3), но конкретные масштабы не закреплены; масштабный ряд ЕЭКО и требования к нему не установлены [1].	Советская система фиксировала масштабный ряд и привязывала к нему точность. Программа оставляет масштабы неопределёнными, что затрудняет обеспечение сопоставимости слоёв.
Сводки	Инструкция 1978 г. (п. 2.3, 4.4): в полосе 2 см по внешней границе участка наносятся все контуры для сводки со смежной съёмкой; дешифрирование ведётся с обязательным выполнением сводок по границам; правильность сводок удостоверяется подписями исполнителей [7]. Лесоустроительная инструкция 1985 г. (п. 4.5.1): границы рабочих площадей смежных аэрофотоснимков должны быть полностью совмещены; (п. 3.8.8): проект квартальной и визирной сети подписывается представителями лесохозяйственного предприятия и лесоустроительной экспедиции [8].	Правила сводки листов и слоёв отсутствуют. Программа не устанавливает требований к совмещению границ ЕЭКО, к стыковке слоёв ЕГРН и отраслевых реестров, к устранению разрывов между листами [1].	Советские инструкции обеспечивали геометрическую стыковку листов и слоёв. Программа не содержит механизмов предотвращения разрывов и наложений.
Верификация	Инструкция 1978 г. (п. 1.1): объекты, не обнаруженные на местности, перечёркиваются красной тушью; (п. 1.5): угодья дешифрируются по фактическому использованию; (п. 4.6–4.7): контроль непосредственно в натуре, приёмка с обязательным выездом на место и прокладкой контрольного маршрутного хода по трудным участкам [7]. Лесоустроительная инструкция 1985 г. (п. 3.6.3): при грубых ошибках в геоданных проверка в натуре представителями лесоустройства, землеустройства и заинтересованных сторон с составлением акта [8].	Обязательная верификация на входе отсутствует. Данные попадают в ЕГРН и на публичную карту до прохождения проверки на геометрическую совместимость с базовой основой и на отсутствие пересечений. Реестровые ошибки исправляются постфактум (в регионах ведутся работы по исправлению, но не по предотвращению) [1; 14]. Признание руководителя Росреестра (2026): «один и тот же объект называется по-разному, имеет разные адреса, проходит по разным системам классификации»; «искусственный интеллект невозможно полноценно внедрить на неверифицированных данных» [10].	Советская система предотвращала попадание недостоверных данных в итоговый документ. Программа допускает их в систему и борется со следствиями, а не с причинами.
Ответственность	Инструкция 1978 г. (п. 4.6): исполнитель несёт полную персональную ответственность за достоверность, полноту и точность дешифрирования независимо от метода; (п. 4.7): приёмка начальником партии с выездом на место; акты текущего контроля (Д-5) и приёмки (Д-6) [7]. Лесоустроительная инструкция 1985 г.: приёмо-сдаточный акт (приложение 3) с общей оценкой качества; акты проверок с указанием недостатков и сроков их устранения [8].	Персональная ответственность исполнителя не установлена. Процедуры приёмки, аналогичные советским актам текущего контроля и приёмки, отсутствуют. Ответственность за достоверность сведений в ЕГРН распределена между многими участниками (кадастровые инженеры, органы регистрации, правообладатели), но единого контура ответственности нет [1].	В советской системе каждый исполнитель отвечал за результат, и это фиксировалось актами. В программе ответственность размыта между участниками и ведомствами.
Заверение	Инструкция 1978 г. (п. 2.2): материалы подготовки заверяются главным (старшим) инженером-землеустроителем райисполкома [7]. Лесоустроительная инструкция 1985 г. (п. 4.5.10): все планшеты, имеющие смежества, заверяются отделом землеустройства района; (п. 3.6.4): акт о приёме-передаче земель заверяется в органах землеустройства; (п. 4.1.7): акт об уточнениях в материалы землеустройства подписывается представителями землеустройства и лесоустроительной партии; (п. 2.5.4): вопрос о юридическом оформлении границ рассматривается на лесоустроительном совещании [8].	Заверение как процедура согласования с держателями исходной информации (органами власти, организациями, обслуживающими коммуникации, органами водного хозяйства, режимными объектами) не предусмотрено. Юридическая сила подменяется фактом внесения записи в ЕГРН — без верификации и согласования [1; 3].	Советская система придавала документам юридическую силу через согласование и заверение уполномоченными органами. Программа придаёт юридическую силу формальной записи, которая может быть фактически недостоверной.

Обобщение по таблице

Сопоставление показывает, что советские инструкции 1978 и 1985 гг. образовывали замкнутый контур качества: точность → масштаб → сводка → верификация → ответственность → заверение. Каждый элемент был операционализирован, проверяем и закреплён процедурно.

Программа НСПД в её нынешнем виде воспроизводит форму (платформа, доступ, отображение, целевые показатели), но не воспроизводит содержание — процедуры достижения точности, сведения и согласования данных, верификации на входе, персональной ответственности и заверения. В результате система накапливает данные, но не обеспечивает их достоверности; публичная карта отображает рассогласованность, но не устраняет её причин; реестровые ошибки исправляются постфактум, а не предотвращаются.

Этот разрыв — не частный недостаток отдельных положений программы, а архитектурная особенность: логика агрегации (собрать всё на одной платформе) подменяет логику фильтрации (пропустить через процедуры верификации и согласования до включения в систему). Пока эта подмена не будет устранена, программа будет воспроизводить те же проблемы, которые она призвана решить.

Список использованной литературы и источников

I. Нормативные правовые акты и официальные документы

1. Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2021 г. № 2148 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации “Национальная система пространственных данных”» (с изменениями и дополнениями от 29 апреля 2022 г., 8 февраля, 12 апреля, 25 августа 2023 г., 6 ноября, 16 декабря 2024 г., 11 февраля 2025 г., 20 июля 2026 г.).

2. Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности» (в части статьи 42.11, регулирующей выполнение комплексных кадастровых работ за счёт внебюджетных средств по инициативе правообладателей).

3. Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (в части регулирования Единого государственного реестра недвижимости).

4. Федеральный закон от 30.12.2015 № 431-ФЗ «О геодезии, картографии и пространственных данных и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

5. Градостроительный кодекс Российской Федерации (в части регулирования документов градостроительного планирования).

6. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2024 г. № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года».

II. Советские нормативно-технические документы

7. Инструкция по дешифрированию аэрофотоснимков и фотопланов в масштабах 1:10 000 и 1:25 000 для целей землеустройства, государственного учёта земель и земельного кадастра / Министерство сельского хозяйства СССР, Всесоюзный институт сельскохозяйственных аэрофотогеодезических изысканий (ВИСХАГИ). — М., 1978. — Утв. 2 марта 1978 г.

8. Инструкция по проведению лесоустройства в едином государственном лесном фонде СССР. Организация лесоустройства и полевые работы / Государственный комитет СССР по лесному хозяйству. — М., 1985. — Утв. постановлением Госкомлеса СССР от 12 сентября 1985 г. № 4 (утратила силу с 27 июля 1995 г. на основании приказа Рослесхоза от 15 декабря 1994 г. № 265).

9. ОСТ 56-44-80. Знаки натурные, лесоустроительные и лесохозяйственные. Типы, размеры и общие технические требования (упомянут в лесоустроительной инструкции 1985 г. как нормативная основа закрепления границ).

III. Публикации в средствах массовой информации и официальные сообщения

10. В Росреестре пожаловались на качество пространственных данных // СенатИнформ. — 2026. — 19 мая. — (Выступление руководителя Росреестра О. Скуфинского на расширенном заседании Комитета Совета Федерации по экономической политике: «один и тот же объект называется по-разному, имеет разные адреса, проходит по разным системам классификации»; «Никакой искусственный интеллект невозможно полноценно внедрить на неверифицированных данных»).

11. Росреестр завершит интеграцию региональных информационных систем с НСПД до конца 2026 г. // КартГеоЦентр. — 2026. — 27 апреля. — (Заявление О. Скуфинского о планах завершить интеграцию НСПД с региональными системами во всех 89 субъектах РФ до конца 2026 г.; указание на необходимость «актуализации и верификации данных НСПД»).

12. Росреестр // Официальный канал в MAX. — (Первоисточник сообщения о ходе интеграции НСПД; данные о 64 регионах, 29 интегрированных ИС 23 ФОИВ, 14,7 тыс. пользователей платформы от ФОИВ).

13. НСПД находится в промышленной эксплуатации в 31 регионе страны – глава Росреестра // Digital Russia. — 2025. — 25 августа. — (Данные о 3,5 тыс. информационных слоёв, интеграции с 33 федеральными и 79 региональными ИС; о переводе публичной кадастровой карты на платформу НСПД; о ежедневной аудитории карты порядка 200 тыс. человек).

14. НСПД в действии: как госпрограмма Росреестра устраняет реестровые ошибки и ускоряет процедуры // ДОМ.NEWS. — 2026. — 7 октября. — (Данные об исправлении более 2,7 млн реестровых ошибок с 2022 по 2025 г., в том числе 1,2 млн — за счёт комплексных кадастровых работ; о переходе к активному выявлению ошибок силами Росреестра).

15. Росреестр и Минстрой обсудили совершенствование НСПД для развития стройотрасли // Myseldon. — 2025. — 14 декабря. — (Данные об интеграции более 120 информационных систем, включая 31 федеральную, 82 региональные и 5 коммерческих; о 4,2 тыс. слоёв данных и 26 цифровых инструментах на базе НСПД).

16. НСПД и Геопортал СНГ: Олег Скуфинский рассказал о цифровых инструментах управления земельными ресурсами // Дербент. — 2026. — 11 октября. — (Данные о 5,5 тыс. слоёв из 141 информационной системы, включая 40 федеральных, 93 региональных и 8 частных; о росте посещаемости платформы в 30 раз за 1,5 года).

IV. Материалы личного архива автора

17. Планшет 06105. Городское поселение Зарайск Московской области. Масштаб 1:2000 / ООО «Центргипрозем». — Система координат 1963 г.; аэрофотосъёмка 2008 г.; дешифрирование 2009 г.

18. Городовой план ООО «Центргипрозем», г. Воскресенск. Масштаб 1:1000 / ООО «Центргипрозем». — Система координат 1963 г.; горизонтальная съёмка 2004 г.; снимал инженер Бартюшин С.Н.

19. Материалы проекта перераспределения сельскохозяйственных земель КСП «Утро» (ортофотоплан, план земель сельскохозяйственного предприятия, проект перераспределения, каталоги координат сформированных земельных участков). — Воскресенский район Московской области.

2-. Материалы комплексных кадастровых работ в кадастровом квартале 77:07:0015007 (г. Москва) (проект карты-плана территории, материалы согласительной комиссии, переписка с ДГИ и Росреестром). — 2025–2026 гг.

V. Публикации автора и рабочие материалы

21. Ивасюк С. И. Приватизация земель колхозов и совхозов: по закону и по понятиям // Личный архив автора. — 2024. — 20 февраля. — (Содержит описание кейса КСП «Утро» и процедуры подготовки плана земель).

22. Ивасюк С. И. Игра по-крупному: как навести порядок в целом кадастровом квартале // Личный архив автора. — 2026. — (Содержит описание кейса комплексных кадастровых работ в кадастровом квартале 77:07:0015007).