• Введение
  • Термины и определения
• 1. Наблюдения за результатами комплексных кадастровых работ
  • Пример полного и точного кадастра
  • Пример неточного кадастра и нерационального землепользования
  • Пример неполного кадастра
• 2. Эффективность комплексных кадастровых работ
• 3. Исследование условий проведения комплексных кадастровых работ
• 4. Исследование решений, предлагаемых законодательством
• 5. Сопоставление условий проведения кадастровых работ и решений, предлагаемых законодательством
• 6. Исследование ошибок кадастровых инженеров
• 7. Исследование исходных документов
• 8. Выводы по результатам исследования
• Заключение

Введение

Выполняя функции методического обеспечения своих членов, предусмотренные пунктом 8 части 6 статьи 30 закона 221-ФЗ «О кадастровой деятельности», Ассоциации «Гильдия кадастровых инженеров» исследовала результаты комплексных кадастровых работ с целью подготовки методических рекомендаций для исполнителей. Результаты исследования показали, что кадастр недвижимости, создаваемый по результатам комплексных кадастровых работ, не полный и не точный. Изучение причин низкой эффективности комплексных кадастровых работ позволило увидеть, что ошибки, допускаемые кадастровыми инженерами, не оказывают влияния на итоговое качество работ, поскольку своевременно выявляются органом кадастрового учета и исправляются. Качество создаваемого кадастра определяется иными причинами, которые показаны в настоящем исследовании.

Термины и определения

Полный кадастр

сведения обо всех фактически существующих земельных участках и зданиях в кадастре недвижимости.

Точный кадастр

соответствие сведений кадастра недвижимости фактическим характеристикам объектов недвижимости.

Рациональное землепользование

соответствие границ и размещения земельных участков установленным нормам и правилам.

1. Наблюдения за результатами комплексных кадастровых работ

Наблюдения за полнотой, точностью и рациональным землепользованием выполнены в 51 квартале 9 субъектов Российской Федерации, где проведены комплексные кадастровые работы. Результаты наблюдений представлены в таблице 1.

В графах “Полнота сведений…” числитель означает общее количество объектов недвижимости в квартале, а знаменатель - количество объектов в кадастре.

В графах “Полнота сведений…” числитель означает общее количество объектов недвижимости в квартале, а знаменатель - количество объектов в кадастре.

Таблица 1. Результаты комплексных кадастровых работ.

Кадастр недвижимости, созданный по результатам комплексных кадастровых работ далек от понятий полного и точного кадастра.

В результате проведенных наблюдений установлена реальная эффективность проведения комплексных кадастровых работ на наблюдаемых объектах.

Полнота созданного кадастра составляет 65 % (17222/11238), в том числе по земельным участкам 82%, по зданиям 41%.

Точность созданного кадастра составляет 76% (39/51),

Рациональное землепользование установлено в 61% кадастровых кварталов (31/51).

Полный и точный кадастр создан в 23% кадастровых кварталов. На остальных объектах созданный кадастр далек от критериев полноты и точности.

Пример полного и точного кадастра

Пример неточного кадастра и нерационального землепользования

Установленные по результатам комплексных кадастровых работ границы земельных участков в квартале 30:08:110106 не совпадают с фактическими, что подтверждается материалам аэрофотосъемки. Между задними линями участков в кадастре имеется неоформленная территория, которая фактически занята и используется как приусадебные земли.

В квартале 31:15:1801007 установленные по результатам комплексных кадастровых работ границы не совпадают с фактическими. В кадастре образованы территории между смежными земельными участками, к которым нет доступа. Фактически эти территории используются как приусадебные земли.

Сравнение фактических границ. которые хорошо опознаются на материалах аэрофотосъемки, с описанием границ в кадастре, показало их серьезное несоответствие в 24% кадастровых кварталов.

Пример неполного кадастра

В квартале 30:04:060101 по результатам комплексных кадастровых работ установлены границы 68% земельных участков. Треть земельных участков осталась в кадастре без границ, несмотря на то, что фактические границы на местности хорошо опознаются. Вышеприведенный пример студент землеустроительного факультета и профессор кафедры геодезии Кубанского государственного аграрного университета описывают как пример актуальной и точной информации в статье “Изучение процесса выполнения комплексных кадастровых работ на примере села Бахтемир Астраханской области”.

Кадастр, созданный в результате проведения комплексных кадастровых работ наполнен сведениями об объектах недвижимости на 65%. 35% земельных участков и зданий не смогли попасть в сведения кадастра из-за несоответствия исходным документам и градостроительным требованиям.

2. Эффективность комплексных кадастровых работ

После выполнения ККР требуется проведение работ по перераспределению земель и земельных участков в объемах, превышающих объем комплексных кадастровых работ. Затраты на проведение дополнительных кадастровых работ для создания полного и точного кадастра следует прибавлять к затратам комплексных кадастровых работ, тогда показатели эффективности комплексных кадастровых работ станут объективными.

Исправление ситуации с комплексными кадастровыми работами, учитывая объективные факты, представляется непростой задачей, которую нельзя решить с помощью дорожных карт. В качестве первого шага предлагается ввести четкие критерии полноты и точности кадастра, эффективности комплексных кадастровых работ, например такие:

1. В кадастровом квартале по результатам комплексных кадастровых работ и объективного земельного контроля имеется 31 фактически используемый земельный участок. В кадастр недвижимости внесены сведения о 31 земельном участке. Полнота сведений кадастра недвижимости о земельных участках в квартале 58:42:0212021 составляет 100%.
2. В кадастровом квартале по результатам комплексных кадастровых работ и объективного земельного контроля имеется 34 здания. В кадастр недвижимости внесены сведения о 32 зданиях. Полнота сведений кадастра недвижимости о зданиях в квартале 58:42:0212021 составляет 94%.
3. По результатам объективного контроля фактическим объектам на местности соответствует 4080 метров границ по сведениям кадастра. 32 контура здания из з2 по сведениям кадастра соответствуют фактическим контурам зданий на местности. Точность кадастра в кадастровом квартале 58:42:0212021 составляет 100%.
4. Для получения полного и точного кадастра проведены: а) комплексные кадастровые работы стоимостью 300 тыс.рублей и б) кадастровые работы по перераспределению земель и земельных участков стоимостью 200 тыс. рублей. Общая стоимость кадастровых работ составила 500 тыс. рублей. Вклад комплексных кадастровых работ в создание полного и точного кадастра составил 60% (300/500-0.6*100%).

Критерии полноты и точности создаваемого кадастра следует включить в контракты, заключаемые с исполнителями.

3. Исследование условий проведения комплексных кадастровых работ

В результате наблюдений за выполнение кадастровых работ в 51 кадастровом квартале в 9 субъектах РФ выявлены разнообразные условия, в которых проводятся комплексные кадастровые работы:

· отсутствует описание местоположения границ в исходных документах;

· конфигурация фактических границ не соответствует описанию границ в исходных документах;

· отсутствует закрепление границ на местности;

· конфигурация фактических границ не соответствует их координатному описанию границ в ЕГРН;

· местоположение фактических границ не соответствует их координатному описанию границ в ЕГРН

· фактическая площадь превышает декларированную больше чем на 10%;

· фактическая площадь меньше декларированной более чем на 10%;

· у земельного участка отсутствует адрес, примерное местоположение его границ невозможно установить;

· у земельного участка имеется адрес, позволяющий установить примерное местоположение границ земельного участка;

· по адресу расположения земельного участка нет фактических границ;

· по адресу земельного участка расположено здание;

· по адресу земельного участка отсутствует здание;

· имеется здание на месте, по которому нет участка с подходящим адресом.

4. Исследование решений, предлагаемых законодательством

1.

Местоположение контура здания законодательство относит к исключительной компетенции кадастрового инженера, что установлено требованиями части 4.2 ст. 1 закона 221-ФЗ “О кадастровой деятельности”. Таким образом координаты контура здания или сооружения по их фактическому местоположению. Никаких документов, подтверждающих местоположение контура здания использовать не надо. Приводить обоснование местоположения здания в заключении также не надо.

2.

Законодательство предлагает устанавливать границы земельных участков при выполнении комплексных кадастровых работ по следующим исходным документам:

1. Исходя из сведений, содержащихся в документе, подтверждающем право на земельный участок (218-ФЗ, ст. 43, ч. 1.1).
2. Исходя из сведений. содержащихся в документах, определявших местоположение границ земельного участка при его образовании (218-ФЗ, ст. 43, ч. 1.1). К таким документам законодательство относит:
   1. чертеж границ из межевого дела, составленного на основании “Инструкции по межеванию земель” (утвержденной. Роскомземом 08.04.1996);
   2. описания земельных участков, составленного на основании Приказ Росземкадастра от 02.10.2002 № П/327 “Об утверждении требований к оформлению документов о межевании, представляемых для постановки земельных участков на государственный кадастровый учет”;
   3. проекта планировки территории, составленного на основании закона от 15.04.1998 № 66-ФЗ “О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан”;
   4. проекта межевании территории, составленного на основании Градостроительного кодекса от от 29.12.2004 № 190-ФЗ;
   5. схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, составленной на основании требований Земельного кодекса Российской Федерации” от 25.10.2001 № 136-ФЗ.
   6. такие документы как материалы инвентаризации земель, ситуационные планы из технического паспорта БТИ, отражающие фактическое местоположение границ на определенный момент, не относятся к документам, определявшем местоположение границ при образовании земельного участка.
3. По координатам характерных точек границы земельного участка, предоставленного 15 и более лет назад и существующих на местности на момент проведения кадастровых работ (218-ФЗ, ст. 43, ч. 1.1).
4. С использованием материалов о местоположении границ земельных участков, содержащиеся в землеустроительной документации содержащейся в государственном фонде данных (221-ФЗ, ст. 42.6, ч. 3).
5. С использованием материалов о местоположении границ земельных участков, содержащиеся в материалах федерального фонда пространственных данных (221-ФЗ, ст. 42.6, ч. 3).
6. С использованием материалов о местоположении границ земельных участков, содержащиеся в ситуационных планах в технических паспортах (221-ФЗ, ст. 42.6, ч. 3).
7. С использованием материалов о местоположении границ земельных участках, содержащиеся в планово-картографических материалах, имеющихся в органах местного самоуправления (221-ФЗ, ст. 42.6, ч. 3).
8. На основании проекта межевания территории в отношении:
   1. занятых зданиями и сооружениями земельных участков (221-ФЗ, ст. 42.6, ч. 6, пп. 5);
   2. земельных участков, подлежащих образованию в счет долей в праве общей собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения (221-ФЗ, ст. 42.6, ч. 6, пп. 2);
   3. земельных участков, занятых площадями, улицами, проездами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами общего пользования и другими объектами (территориями) общего пользования (221-ФЗ, ст. 42.6, ч. 6, пп. 1);
   4. земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома
   5. земельных участков, расположенных в границах территории ведения гражданами садоводства или огородничества (221-ФЗ, ст. 42.6, ч. 6, пп. 3).
9. На основании проекта организации и застройки территории садоводческого или огородного объединения граждан (221-ФЗ, ст. 42.6, ч. 6, пп. 3).
10. На основании документа, устанавливающий распределение земельных участков в границах такой территории территории садоводческого или огородного объединения граждан (221-ФЗ, ст. 42.6, ч. 6, пп. 3).
11. На основании установленного факта добросовестного, открытого и непрерывного владения земельным участком в течение пятнадцати лет (Гражданский кодекс, с. 234, ч.1). Факт открытого владения земельным участкам устанавливается по основаниям, установленным 218-ФЗ, ст. 43, ч. 1.1. Фат непрерывного владения земельным участков устанавливается на основании правоустанавливающих документов, на основании которых участок предоставлен 15 и более лет назад. Добросовестное владение земельным участком подтверждается заключением о соблюдении норм градостроительного регламента и правил, действовавших на момент предоставления земельного участка.

5. Сопоставление условий проведения кадастровых работ и решений, предлагаемых законодательством

В результате проведенного исследования выявлено, что установить границы в соответствии с требованиями законодательства можно в любом наблюдаемом случае, если подобрать подходящую норму законодательства и подготовить необходимые градостроительные документы. В итоге можно получить полный и точный кадастр недвижимости, отражающий рациональное землепользование.

Кадастровый инженер не уполномочен изменять границы, имеющихся на местности или описанные в документах. Если кадастровый инженер строго соблюдает установленные законодательством требования в условиях, когда фактические границы не соответствуют предоставленной площади или имеющемуся описанию, то кадастр остается неполным.

Если кадастровый инженер находит пути обхода ограничений, то кадастр получается неточным. Привести в соответствие фактические границы с предоставленной площадью могут только местные органы власти. Местные власти имеют право разными способами оформить дополнительную площадь или заставить владельца привести фактические границы в соответствие с предоставленной площадью. Только после таких мер кадастр будет и полным и точным.

Законодательство предоставляет местным органам власти полномочия, необходимые для создания полного и точного кадастра и организации рационального землепользования:

· оформление исключений из градостроительного регламента;

· перераспределение земельных участков и земель в муниципальном ведении;

· подготовка проектов межевания застроенных территорий;

· составление схем расположения для отдельных земельных участков и другие.

Местные органы власти имеют все полномочиями по оформлению любой площади или приведению фактического землепользования к ранее предоставленной площади. Если полный и точный кадастр не создается в результате комплексных кадастровых работ, то это недоработка только местных органов власти. Исправить ситуацию на местности или компенсировать отсутствующие исходные документы кадастровый инженер или Росреестр не могут.

6. Исследование ошибок кадастровых инженеров

Ошибки, допускаемые кадастровые инженерами, установлены о результатам анализа решений о приостановлении, принимаемых государственными регистраторами.

1. Пересечения объекта кадастровых работ с границами земельных участков, сведения о которых имеются в ЕГРН.
2. Ошибки в указании - кода системы координат; номеров кадастровых кварталов; указание на наличие реестровой ошибки, однако площадь по сведениям ЕГРН декларированная/ и наоборот; в ФИО правообладателей участков; заказчика работ; адресах объектов недвижимости; указаны не те ОКСы.
3. Отсутствие в карте - плане территории согласия собственника одного из сособственников земельного участка на уменьшение его площади более, чем на 10%.
4. В письменном согласии на уменьшение площади земельных участков более, чем на 10 %, отсутствуют паспортные данные собственников.
5. Один из контуров земельного участка не входит в границу населенного пункта.
6. Увеличение площади более чем на установленный ПЗЗ минимальный размер земельного участка или если не установлен, более чем на 10%.
7. Раздел карта – плана территории «Пояснительная записка» не заполнен.
8. При повторной сдаче, некоторые земельные участки исключены из карты – плана территории, а в разделе «Пояснительная записка» информация с указанием причин отсутствует.
9. Отсутствие даты составления в документах и (или) необходимых для составления документа реквизитов (например, в согласии собственника на уменьшение площади отсутствует дата или паспортные данные).
10. Раздел «Схема обозначения характерных точек границ» не обеспечивает читаемость, не отображены границы земельных участков, сведения о которых внесены в ЕГРН, но в отношении которых, ККР не выполнялись.
11. В реквизите 4 “Пояснительная записка” не указано наименование и реквизиты документа о предоставлении пространственных данных и материалов, находящихся в федеральном фонде пространственных данных, муниципального контракта.
12. В графе “3” Акта согласования не указаны слова “согласовано” либо “спорное”, акт согласования подписан ненадлежащим лицом.
13. Увеличение площади не обосновано в разделе «Пояснительная записка».
14. В состав представленного КПТР включены акт согласования границ и акт ОМС об утверждении карт-планов территорий на другой квартал
15. Необоснованное изменение конфигурации уточняемых земельных участков.
16. Несоответствие сведений о координатах характерных точек границ уточняемых земельных участков, содержащихся в КПТР фактическим границам, существующим на местности, что подтверждается имеющимися в распоряжении Управления реестровыми делами и картографическим материалом;
17. Часть объектов капитального строительства частично выходит за границы земельных участков, что также не подтверждается материалами дел и картографическим материалом (данное нарушение указывает на наличие реестровых ошибок в местоположении границ земельных участков).
18. В рамках подготовленного КПТР не проводится исправление ранее выявленных реестровых ошибок в описании их местоположения.

Анализ причин ошибок, допускаемых кадастровыми инженерами, показал, что большинство их допускается по невнимательности. Имеются ошибки, которые кадастровые инженеры не могут устранить, для устранения причин требуются действия владельцев земельных участков и органов местного самоуправления.

Исследование ошибок показало, что ошибки разделяются на две категории:

· форматно-логические ошибки, которые легко устраняются, не влияют на точность и полноту кадастра, устраняются после получения приостановления и не оказывают влияния на результаты комплексных кадастровых работ (пункты 1, 2, 4, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 14);

· ошибки, которые не могут быть устранены в рамках кадастровых работ (пункты 3, 5, 6, 15, 16 17) – земельные участки подлежат исключению из карты-плана. Ошибки, которые не могут быть устранены в рамках кадастровых работ, снижают полноту кадастра и могут быть сняты только в результате изменения градостроительных требований, проведения мероприятий земельного контроля и принятия судебных решений.

7. Исследование исходных документов

1.

Результаты проведенного исследования выявили, что при проведении земельной реформы 90-х годов прошлого века местные власти допустили выдачу свидетельств на декларируемую площадь, для которой нет места в населенном пункте. Так, согласно сведениям кадастрового плана территории общая площадь кадастрового квартала 69:01:0110401 составляет 5.03 га или 50 300 кв.метров. В соответствии со сведениями кадастрового плана территории в данном квартале зарегистрировано 32 земельных участка. Список зарегистрированных земельных участков представлен в таблице 2. Общая площадь ранее учтенных земельных участков в кадастровом квартале составляет 70 600 кв.метров, что на 20 300 кв.метров больше площади кадастрового квартала, в котором они расположены. Из 32 земельных участков, сведения о которых имеются в Едином государственном реестре недвижимости, 4 (четырех) земельных участка имеют описание границ, остальные 28 земельных участка описания границ не имеют, в кадастр недвижимости внесена декларированная площадь. Вследствие значительного превышения общей декларированной площади земельных участок над площадью кадастрового квартала 69:01:0110401, установление в натуре границ всех ранее учтенных земельных участков, заключающих предоставленную площадь, невозможно.

Таблица 2. Список ранее учтенных земельных участков в кадастровом квартале 69:01:0110401

2.

Ранее учтенные земельные участки в населенных пунктах формировались их владельцами без процедуры межевания и не обеспечены исходными документами, содержащими описание границ. Фактические площади практически всех ранее учтенных земельных участков не соответствую предоставленной площади, часто с превышением допустимых пределов. Внесение в кадастр описания границ таких участков невозможно и в результате комплексных кадастровых работ в кадастре образуются значительные пробелы. Для внесения сведений о земельных участках в кадастр недвижимости необходимо изменение градостроительных требований или принятие мер по приведению в соответствие фактической и предоставленной площади.

3.

Повсеместно отсутствуют адреса зданий и земельных участков, сведения о которых содержатся в ЕГРН. Отсутствие адресов не позволяет найти на местности местоположение ранее учтенных объектов недвижимости.

Разобраться с последствиями земельной реформы и устранить её негативные последствия можно путем присвоения адресов всем фактически существующим зданиям и существующим на местности земельным участкам. Сведения о присвоенных адресах необходимо внести в ФИАС и ЕГРН. Сопоставление присвоенных адресов с фактической ситуацией на местности позволит выявить несуществующие участки и исключить их из кадастра недвижимости.

4.

Застроенные территории повсеместно не обеспечены проектами межевания, в результате чего нет оснований для обоснования местоположения уточненных границ - границы не уточняются и в кадастре образуются пробелы.

8. Выводы по результатам исследования

Результаты наблюдений за результатами комплексных кадастровых работ, исследования исходных документов, законодательства, ошибок кадастровых инженеров и принятых решений о приостановлении показали низкую эффективность комплексных кадастровых работ и основные причины этого:

1. Фактические границы земельных участков не соответствуют их описанию в документах. Описанные в исходных документах границы пересекают границы смежных земельных участков, территориальных зон, населенных пунктов и не могут быть перенесены на местность. В результате сведения о таких земельных участках исключаются из карты-плана, что приводит к появлению пробелов в кадастре. Необходимо на нормативном уровне установить, что описание границ в документах, удостоверяющих права, принимается во внимание при выполнении кадастровых работ, только если составлено по результатам установления и согласования границ на местности. Необходимо отдать приоритет фактическим границам, соответствующим градостроительным требованиям перед схематическим описанием границ в исходных документах.
2. Фактически используемые площади превышают предоставленные сверх допустимых значений, что приводит к неполному и неточному кадастру. Необходимо установить требования к минимальным размерам земельных участков в правилах землепользования и застройки, позволяющие оформить реальные излишки площади.
3. Отсутствуют проекты межевания застроенных территорий, что не позволяет образовать земельные участки и приводит к неполному кадастру. Полный и точный кадастр, отражающий рациональное землепользование, может быть создан только в результате изменения градостроительных требований в соответствии с реалиями сложившегося землепользования и на основе проектов межевания застроенных территорий. Необходимо составить рекомендации для местных органов власти по подготовке исходных документов для проведения комплексных кадастровых работ
4. В результате кадастровых работ выявляются нарушения земельного законодательства и градостроительных требований. Сведения об объектах недвижимости, не соответствующих требованиям не включаются в кадастр. Местные органы власти при выявлении нарушений не применяют меры земельного контроля и не изменяют установленные требования, что допускается градостроительным кодексом в разных формах. В результате в кадастре образуются пробелы.
5. Отсутствие адресов у объектов недвижимости, сведения о которых внесены в ЕГРН, не позволяет опознать их на местности и уточнить положение контура здания на земельном участке. В результате в кадастре остаются сведения о несуществующих на местности земельных участках и зданиях. Необходимо до начала комплексных кадастровых работ присвоить адреса всем фактически существующим земельным участкам и зданиям, что позволит выявить дубли, установить несуществующие объекты недвижимости и исключить их из сведений кадастра.

Заключение

Результаты исследования показали, что для создания полного и точного кадастра недвижимости, создаваемого по результатам комплексных кадастровых работ необходимо предпринять ряд мер в рамках законодательства:

1. Провести градостроительную подготовку комплексных кадастровых работ: внести изменения в правила землепользования и застройки, устанавливающие минимальные размеры земельных участков, подготовить проекты межевания застроенных территорий, установить «красные линии» в населенных пунктах, составить и утвердить проекты межевания, в садоводческих объединениях исходя из фактической ситуации на местности и другие.
2. Присвоить адреса всем земельным участкам и зданиям, сведения об адресах внести в Федеральную информационную адресную систему и Единый государственный реестр недвижимости до начала комплексных кадастровых работ.
3. Подготовить рекомендации по представлению для согласительных комиссии наглядных версий карты-плана, отражающих объекты недвижимости, сведения о которых не изменяются, уточненные границы и контуры объектов недвижимости, фактические границы, которые не соответствуют установленным требованиям.
4. Включить в контракты требование подготовки сведений о фактических границах земельных участков и контурах зданий в отдельной форме.
5. Разработать и утвердить критерии полноты и точности создаваемого кадастра недвижимости. Включить указанные критерии в государственные контракты, заключаемые на выполнение комплексных кадастровых работ.